——宜昌强化国有资产监督职能调查与思考

“三位一体”抓监督 强化协同增效能

——宜昌强化国有资产监督职能调查与思考

周  蕾

李克强总理在今年《政府报告》中强调：“改善和加强国有资产监管，确保资产保值增值，把人民的共同财富切实守护好、发展好”。面对国企改革的不断深入和企业收入分配机制不断创新，如何构筑结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制，提高监督的整体效能，确保以管资本为主和防范国有资产流失落到实处，是国有企业和国资监管门研究的热点和难点问题。近年来，宜昌在强化出资人履职尽责的同时，以建立监事会监督、审计监督和纪检监督“三位一体”的监督机制为突破口，综合运用多种监督形式，增强了监督协同，有效防范了国有资产流失和腐败现象发生。
 

一、宜昌“三位一体”监督情况和主要特点

宜昌市现有国有和国有控股、参股企业284家，资产总额近2600亿元。主要涉及化工、生物、交通运输、港口物流、旅游服务和资本营运等重点产业，直接事关宜昌经济社会发展。特别是2家跨国公司，20多家对外投资企业，分布在10多个省市，点多面宽，加大了实施监管的难度。为确保有效监督，宜昌除市国资委履行出资人监督管理职责外，从2010年起，组建了两个监事会，与国资委合署办公，分别对市属企业履行监事会职责；设立23家审计监督备选库，定期对相关企业实行经济责任审计和企业负责人离任审计；市纪委派驻市国资委纪检组，履行对机关和国有企业执纪监督职责。从而构筑了“三管齐下”的监督管理体系，并彰显出四大显著特点。

（一）分工明确，各有侧重。从党的十六大提出 “权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的国资监管体制，宜昌国资监管部门即把“管方向、定规矩、管程序、抓监督”作为主要职责，在探索和积累经验过程中，发现作为出资人监督在定位和一些具体环节上，存在一些薄弱环节和问题，特别是党的十八大提出“以管本为主”强化国资监管后，更加感到构筑监管合力的重要。于是在强化出资人监督的同时，把发挥监事会监督、审计监督和纪检监督的协同作用作为建立完善监督机制的突破口，紧密配合，使监督机制不断完善。

一是监事会监督关口前移。2010年7月，宜昌即组建了两个监事会，分别派驻市属出资企业。明确规定监事会以财务监督为核心，其职责包括监督贯彻执行有关法律、法规和规章制度的情况；检查企业财务、经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产经营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。在履责方式上，听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；出席或列席企业重大决策会议；查阅企业财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营管理有关的其他资料；向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况，做到事前监督、事中督查，事后反馈。随着监事会监督职能的加强，及时发现了相关问题，并进行了督导整改。

二是审计监督力度加大。近年来，宜昌市国资委在全市范围内择优选择  23家审计机构作为备选库，针对工作需要聘请审计机构对企业进行必要审计和经济鉴证。其监督重点是监察和督促有关经济责任人履行经济责任,揭露违法 违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。一县属国有企业因为民企担保借贷资金，通过审计发现存在利益输送，及时进行通报，并督导进行了整改，有效防范了国有资产流失。

三是执纪监督构筑防火墙。以市纪委派驻纪检组为主导，以查处问题为导向，重点是督促市属出资企业党组织主体责任落实，监督党规党纪遵守情况，审查违规违纪问题，对企业经费开支、重大投资经营项目经营决策程序进行督查，促进了企业依法合规经营和管理。随着“三位一体”监督职能职责的到位，形成了全方位、多角度的监督体系。
 

（二）重点突出，监督到位。“三位一体”的监督机制均以查找企业存在的问题为导向，以财务监管为突破口，主要督查是否有财务信息失真，做假帐或帐外帐；是否存在内部人控制现象，擅自挪用转移资金和侵吞国有资产；是否存在非正常开支和违规、违纪支出；是否存在关联交易、利益输送。通过聚焦财务核心，及时发现问题，及时纠正问题，杜绝和减少国有资产流和失防范企业腐败现象发生。

三是督导整改，防患未然。监督是手段，发现问题和纠正问题才是真正的目的。宜昌在建立完善“三位一体”监督机制中，坚持相互沟通，信息共享，对举报或发现的问题线索各自站在不同角度进行分析、研究，查找问题原因，制定整改措施，并提出处理意见和建议。近几年以专项整治活动为契机，先后开展了对“小金库”和公款私存等“六个专项治理”工作。同时紧盯产权交易、物资采购、招投标、投资决策、企业改革重组等重点领域，进行了了专项督查。仅2016年就核实违规违纪案件9件，分别予以了立案、党内警告处分、诫勉谈话。为防范国有资产流失和预防腐败产生起到十分重要的作用。

二、“三位一体”监督存在的薄弱环节和问题

“三位一体”的监督机制的优点是能全方位、多角度对企业生产经营活动进行监督，对于防范国有资产流失和预防腐败产生具有十分重要的作用。但分析宜昌乃至全国不少地方，在实际运行中仍然存在一些不足之处。
 

一是相互依赖，协同监督不够。近年来，随着反腐倡廉力度的加大，执纪监督成为规范企业运行必备程序，企业调查、财务检查和廉政谈话等以高压态势促进了企业规范运行。基于此，审计监督和监事会监督有所弱化，一方面，考虑怕给企业带来过多的麻烦，影响企业正常生产经营，存在监督依赖，弱化了审计监督和监事会职能。另一方面，重复监督检查较多，监事会、审计和纪检三者之间均有贯例检查和监督，监督方式方法雷同，或大同小异，企业往往要应对多家监督机构的检查监督，一本财务帐目检查了再检查，一件事情汇报了再汇报，企业疲于应付，造成了人力资源的浪费。

二是相互配合，资源共享不够。由于“三位一体”的监督不存在隶属关系，三者之间各有要求，各有部署，各有不同重点。这就造成相互之间难有沟通协调，各自行权，各拉各的车马，因此造成重复检查，重复监督。

三是规范履责，主动担责不够。作为共同承担企业内部监督职责的部门，由于履职中的相互交叉，常造成不能规范履责。近年来，“三位一体”的监督体系、机构虽然得到不断完善，但在履职尽责中，工作不到位和缺位、越位、错位等现象时有发生。作为监事会监督在维护所有者权益上没有得到充分体现；审计监督揭露违法违纪、判断管理缺陷和追究经济责任等方面不够突出。执纪监督有时偏离企业党风廉政建设违纪违法案件查处等相关职责。

三、强化“三位一体”监督的对策思考

 强化“三位一体”监督体系建设是从严治企和规范企业运行机制，防范国有资产流失的重要举措，虽然历经多年探索和实践，积累了一些经验，取得了不少成果。但在新一轮的国企改革发展中，一些新矛盾、新问题仍有待进一步研究和探索。

（一）明确“三位一体”监督的指导思想

新形势下的“三位一体”监督，必须有共同的指导思想，即以贯彻落实党的大政方针为指导，以确保企业规范运行，防止国有资产不流失和保值增值为目标，以强化监督，查找问题为突破口，抓好监督协同，促进资源共享，防范经营风险，为企业健康稳步发展当参谋、献良策和提供良好发展环境。

（二）把握“三位一体”监督的基本原则

“三位一体”监督体系，因隶属关系不同，工作侧重点不同，要强化监督协同，必须遵循五项原则：一是坚持科学引导原则，做到落实法规与企业实际相结合。“三位一体”监督重在发现问题，纠正错误，防范风险，因此要把加强引导摆在重要位置，在贯彻落实政策法规和党规党纪中，要结合企业实际分析，剖析存在问题的根源。二是坚持问题导向原则，做到查找问题与分析原因相结合。查找问题是“三位一体”监督的共同方向，目的是为了促进企业健康稳步发展，因此，对存在的问题要具体分析，分清是主观原因还是客观原因。三是坚持融错纠错原则，查处问题与鼓励干事创业结合。鼓励干事创业，培育担当精神，必须建立融错纠错机制，作为实施监督的责任主体，既要善于发现问题和纠正问题，又要对敢干事、能干事的人多加包容，鼓励干事创业。四是坚持相互配合原则，各有侧重与达成共识相结合。三者监督之间虽然工作各有侧重，但目的都是为了发现和纠正问题，因此，在对问题定性和处理上要形成共识，不可偏颇过大或产生较大分歧。五是坚持治病救人原则，事先防范与事后处理相结合。对监督中发现的问题，要立足治病救人，事先打好预防针，做到警钟长鸣，对问题严重，知错不改和知法犯法者从严、从重查处。

（三）改进“三位一体”监督的方式方法

“三位一体”监督是新形势下从严治党和规范企业运行机制，防范经营风险的重要措施，在实施监督中，须要准确把握方针政策，科学履行监督职能。

第一，要理顺关系。纪检监督、监事会监督和审计监督分别肩负着维护党的纪律、行政纪律、财经纪律的职责，职能各异，相对独立，相互不能取代，但三者之间相辅相承、目标一致。一是它们共同服务于企业中心工作，通过履行监督职能，改善企业管理水平，促进企业改革发展。二是它们通过对监督对象权力运用的制约，促进监督对象认真贯彻执行党和国家方针政策、法律法规及企业相关管理规定，廉洁从业，高效工作。三是它们虽然各有侧重点，各有特定的规范，但在监督活动中互为补充，互相促进，共同构成廉洁高效的监督机制。因此要理顺三者之间关系，让执纪监督、法定监督相互配合，相互支持，构建结构合理、配置科学、制衡有力、运转顺畅的企业权力监督制约体系，形成系统化、协同化、整体化运作的监督系统。

第二，要明晰权责。作为共同承担着企业监督职责的纪检、监事会和审计部门，由于分工不同，其工作职责也不尽相同。纪检机构的职责是履行党的纪律检查职能，负责企业内部的党风廉政建设、信访举报、违纪违法案件查处，促进党员干部队伍纯洁，维护党纪政纪的严肃性。监事会的职责是监督检查相关管理者和企业所辖单位、部门履行职责的情况，纠正行为偏差，发现管理缺陷，促进企业规范和完善管理，并对管理工作中违纪违法和失职渎职等行为进行查处。审计机构的职责主要是依照国家法规政策以及公司的规章制度，独立监督和评价本单位及所属单位财务收支、经济活动的真实性、合法性和效益性，监控资金使用的运行轨迹，促进企业加强经济管理，实现经济目标。三者之间必须明确自身职能职责，不可缺位、越位和错位。

第三，要强化协同。建立“三位一体”协同监督机制不仅有利于减少管理成本和监督工作协调难度，避免工作中相互推诿，发挥好纪检、监事会、审计各自的专业职能，还有利于实现信息共享、手段互补、力量互动，进一步加大监管力度，形成监督合力，增强监督效能。将行政内控机制建设拓展到党风党纪领域，使纪检监察工作更好地融入生产经营、改革发展中心，真正做到事前、事中、事后监督有效结合，增强企业风险防范能力。具体实施中，要立足信息共享一体化，以多种方式促进信息共享，可采取联合办公会、专题研讨会等加强沟通，实现横向、纵向的信息共享，拓宽监督视野。对企业生产经营过程中的大大小小的风险点、趋向性的问题、违纪违法的问题进行分析研究，综合确定警示教育的内容，规范从业行为，解决信息渠道不畅和工作缺位问题。要强化监督成果运用一体化，增强监督的影响力和震慑力，建立监督成果与考核机制，通过问责、惩戒等手段促进整改落到实处。

第四，要综合查处。充分发挥大监督工作机制在查办案件中的职能作用，利用信息共享、相互配合、优势互补，形成办案合力。纪检监察人员在对有关来信来访问题进行调查时，发现存在财务管理方面的问题，审计人员利用专业优势，及时介入，取得更多的证据资料，把案件引向深入审查。同时，在对企业经营管理的日常审计监督检查中，审计人员对发现的违纪违法线索，及时通报，由纪委统一协调，纪检人员按规定程序积极跟进介入，加大惩治违纪违法行为力度，增强了监督的威慑力。

第五，要 “靶向防治”。“三位一体”监督和治理要突出重点问题。按照国务院及省市有关规定和要求，抓好重点问题的清理排查和“靶向防治”。一是要加强国有产权交易监管。抓好清产核资等产权基础管理，做好产权登记，摸清国资“家底”，确保不留空白、不漏死角。按照统一交易监管机构、统一交易规则、统一信息发布、统一收费标准、统一交易鉴证“五统一”的要求，配合出资人督导加强国有产权交易市场建设。建立健全并严格执行企业国有产权交易报批制度、资产评估结果公示制度、进场交易制度、信息挂牌制度、信息联合发布制度和国有资产损失责任追究制度，落实市场发现价格机制，坚决杜绝以场外交易或以行政审批处置国有资产的行为。二是规范经营管理人员投资入股行为。认真执行国务院国资委《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，在清理规范干部职工投资入股行为的同时，探索和执行《上市公司股权激励管理办法(试行) 》，对上市公司董事、监事、高级管理人员及技术骨干实施股权等激励。三是清理非法关联交易。摸清关联企业投资和转投资情况，严格审查关联企业的贷款申请和授信，防范转移财产、抽逃资金、逃避债务。凡是国企干部职工不得在民营企业工作或在民营企业兼职；不允许国企干部职工个人投资组建民营公司和冠国企品牌开展经营活动。四是加强对出资企业重大事项的监督管理。严格执行重大事项报告制度，强化对企业发展战略规划、重组、股权转让、重大投融资以及企业改革中的重大事项监管。建立和完善企业重大财务事项报告制度、财务决算制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度，从而确保国有资产不流失和保值增值。

作者系宜昌市国资委党委委员、总经济师